I. Olech: Ukraińskie zboże i kwestia WTO

W związku z wrześniowym wprowadzeniem embarga na ukraińskie zboże przez Polskę, Ukraina zdecydowała się na odniesienie się do najwyższej instancji w tej kwestii, czyli do Światowej Organizacji Handlu (WTO). Choć obecnie trudno już zrozumieć o co dokładnie chodzi w tej sytuacji, można jedynie spekulować dlaczego rozwija się ona w ten a nie inny sposób, i jakie mogą być tego konsekwencje. Teraz, czyli na początku października, Ukraina utrzymuje, że skarga została zawieszona z czego zadowolona jest część polskich urzędników, podczas gdy inna część polskich urzędników twierdzi, że takiej skargi w bazie WTO w ogóle nie znalazła.

Zależnie od punktu widzenia, z pierwszej czy drugiej możliwości wynikać by mogło, że Ukraina albo chciała tylko na Polsce wywrzeć presję, albo chciała opóźnić reakcję polskich władz. Jak sytuacja się rozwinie – to się okaże. Szczególnie, że ukraiński rząd nie przestał owej presji wywierać a polski rząd się zmienił. Może rzeczywiście wszystko rozejdzie się po kościach, a być może sytuacja skończy w mechanizmie rozwiązywania sporów WTO. Jednak to w tym drugim przypadku Polska musi rozważyć co może się wydarzyć, zapoznać z możliwościami i przygotować na potencjalne konsekwencje.

By przybliżyć obecną sytuację, w artykule tym opiszę krótko dlaczego to WTO zajmuje się rozstrzyganiem tych sporów, jak wygląda jego proces, oraz jakie mogą być konsekwencje tego procesu.

Czym jest WTO i dlaczego to ono rozstrzyga spory

Światowa Organizacja Handlu od 1995 zastępuje wcześniej funkcjonujące GATT, czyli Układ ogólny w sprawie taryf celnych i handlu. Choć WTO nie jest jednostką Organizacji Narodów Zjednoczonych, jak np. FAO (Światowa Organizacja ds. Żywności i Rolnictwa), to z nią mocno współpracuje. Tym samym, jest ona największą organizacją wolnego handlu na świecie, zrzeszającą większość państw świata. Jako, że Ukraina nie należy do Unii Europejskiej, obecny konflikt nie może być rozstrzygnięty na jej forum. Dlatego właśnie Ukraina odniosła się do wyższej instancji czyli WTO. Polsko-ukraiński konflikt zbożowy będzie rozstrzygany w szwajcarskiej Genewie, czyli miejscu które automatycznie dodaje powagi wszystkim organizacjom międzynarodowym.

Na jakich zasadach rozstrzygane są spory w ramach WTO
System rozstrzygania sporów ma kierowany być takimi mechanizmami jak: zasada praworządności (której stosowanie w ramach WTO może być kwestionowane, o czym później), niezależność organów decyzyjnych oraz możliwość apelacji, transparentność, egzekwowanie orzeczeń (czyli państwa muszą zastosować się do orzeczenia), oraz możliwość posiadania reprezentacji prawnej. Czyli teoretycznie mamy tu wszystkie zdobycze cywilizacji, jeśli chodzi o sądownictwo.
Warto jednak zauważyć, że system rozstrzygania sporów WTO był wielokrotnie krytykowany, na przykład ze względu na długość procesów (które w dynamicznie zmieniającym się środowisku gospodarczym mogą stanowić o “życiu i śmierci” wielu podmiotów gospodarczych) i skuteczność mechanizmów egzekwowania. Niektórzy twierdzą, że większe i silniejsze gospodarczo kraje mogą mieć więcej zasobów do manewrowania w tym systemie i mogą być lepiej przygotowane do rozpatrywania sporów. Ponadto brak w pełni funkcjonującego Organu Apelacyjnego od końca 2019 r. jest kolejnym wyzwaniem w procesie przeglądu odwołań.

Wcześniejsze doświadczenia z mechanizmem rozstrzygania sporów

Dla Polski będzie to całkowicie nowe doświadczenie, gdyż – szczęśliwie – nasz kraj nigdy nie był przedmiotem systemu rozstrzygania sporów (tzw. dispute settlement) WTO. Ukraina jednak jest już zaprawiona w bojach WTO, co daje jej przewagę jako bardziej doświadczonemu graczowi, znającymi niuanse odpowiedniej argumentacji prawnej oraz odpowiedniego naświetlania okoliczności danej sprawy. Kwestie embarg żywnościowych mają zróżnicowaną historię, co zobaczyć można w poniższych przykładach.

W 2014 roku Rosja wprowadziła embargo na produkty rolne z UE takie jak warzywa, owoce i nabiał. Embargo to było odpowiedzią na unijne sankcje nałożone na Rosję ze względu na jej agresję na Ukrainę. Niemal natychmiastowo Unia Europejska zgłosiła sprawę do WTO, a po ponad dwóch latach (w 2017 roku) WTO zadecydowało, że rosyjskie embargo nie było spójne ze zobowiązaniami wobec WTO. O ile w tej kwestii spór ten został rozstrzygnięty na korzyść UE (czyli także na korzyść naszych eksporterów) i nie mam zamiaru kłócić się z tym wyrokiem, to kwestie embarg czasem mogą być rozstrzygane w sposób dość nieintuicyjny. No ale przecież właśnie od tego mamy sądy, czy też mechanizmy rozstrzygania sporów.

Z kolei już inne decyzje WTO mogą budzić zdziwienie z perspektywy bezpieczeństwa żywnościowego. Również w 2014 UE pozwała Rosję za wprowadzenie zakazu importu żywych świń, wieprzowiny oraz produktów pochodnych ze względu na niepokój spowodowany rozwojem epidemii Afrykańskiego Pomoru Świń. O ile sam pomór jest dla ludzi całkowicie niegroźny, to produkty wieprzowe mogą przyczynić się do rozlewania się epidemii na kolejne obszary, oraz w konsekwencji na masowe zdychanie świń. To oczywiście może wpłynąć na podaż produktu, oraz wzrost cen a nawet niedobory rynkowe (jak np. Afrykański Pomór Świń miał wpływ na rynek chiński). Oczywiście w samej Rosji Afrykański Pomór Świń także występuje, jednak nie oznacza to że państwo to miałoby ochotę na rozlewanie się na jego terytorium kolejnych jego ognisk. W 2016 roku WTO ogłosiło, że rosyjskie embargo na europejską wieprzowinę nie jest spójne z międzynarodowymi standardami i zostało odrzucone.

Jak widać, rozstrzygnięcia WTO mogą mieć także charakter polityczny, a czasem nawet metapolityczny, przedkładając liberalny obrót handlowy ponad potencjalne problemy bezpieczeństwa żywnościowego. Ponadto, poza oczywistymi kwestiami takimi jak stosowanie się do zasad i podpisanych umów, liczą się także kwestie finansowe (takie jak możliwość zapewnienia ekspertyzy prawnej – często przez dłuższy okres) oraz PRowe (wsparcie społeczności międzynarodowej). O ile finansowo Polska z pewnością ma przewagę nad Ukrainą (i to nie tylko w sytuacji wojennej), to ze względu na naświetlenie sprawy przez media, polskie embargo nie musi znaleźć zrozumienia na arenie międzynarodowej.

Podobna sytuacja miała miejsce trochę wcześniej, gdy w 2012 roku – ze względu na rozwijającą się w USA epidemię ptasiej grypy – Indie zakazały importu amerykańskiego drobiu. Orzeczenie na korzyść USA w tej sprawie może być ewentualnym kontrargumentem dla tych, którzy mogliby twierdzić, że późniejsze orzeczenie WTO w sprawie UE, Rosji i ASF motywowane było wojną na Ukrainie. Raczej tu też WTO stanęło w obronie producentów krajów dotkniętych epidemią, niż producentów i konsumentów państw nakładających embarga ze względu na kwestie zdrowia publicznego oraz bezpieczeństwa żywnościowego (podkreślam, że nie bezpieczeństwa żywności, bo póki co te choroby nie stanowią zagrożenia dla ludzi, ale – powtarzam – potencjalnie mogą one wpłynąć na podaż produktu).

WTO wobec produktów żywnościowych – kraje rozwijające się kontratakują

Chociaż system rozstrzygania sporów WTO został zaprojektowany w celu zapewnienia sprawiedliwego i bezstronnego rozstrzygania sporów handlowych, w którym wynik opiera się na sprawie i interpretacji porozumień WTO, a nie na wielkości gospodarczej lub sile zaangażowanych krajów, to teoria wciąż pozostaje teorią, a praktyka praktyką. Oczywiście, WTO nie prowadzi statystyk na temat tego, czy gospodarczo silne lub słabe państwa wygrywają w systemie rozstrzygania sporów, to obiegową opinią jest, że to jednak gospodarczo silniejsze państwa są zwycięzcami tychże sporów. Oczywiście, nie zawsze tak jest, i zdarzają się wyjątki.

Przykładowo, w 2007 roku maleńkie państewko Ameryki Łacińskiej jakim jest Gwatemala zwyciężyło w konflikcie z USA, udowadniając że dotacje dla amerykańskich rolników zniekształcały handel – poprzez wsparcie budżetowe, amerykańscy rolnicy mogli być bardziej konkurencyjni niż rolnicy gwatemalscy. W tym samym roku Gwatemala zwyciężyła ze Wspólnotami Europejskimi w kwestii restrykcji tych drugich na import gwatemalskich bananów, co ta pierwsza uznała za dyskryminujące, oraz stojące wbrew zasadom WTO.

Pierwsza dekada XXI wieku rzeczywiście była interesująca w tej kwestii, ponieważ prawdopodobnie po raz pierwszy w historii w kwestiach handlu międzynarodowego to państwa rozwijające się zyskały przewagę nad państwami rozwiniętymi. Spowodowane to było fiaskiem tzw. Rundy z Dohy, czyli negocjacji WTO z 2001 roku na temat dalszej liberalizacji światowego handlu. Choć skargi państw rozwijających się wobec Wspólnoty Europejskiej oraz USA słychać było już od lat 80., a nawet wpłynęły one na rewolucję w finansowaniu rolników w ramach Wspólnej Polityki Rolnej tworzącej się na początku lat 90. Unii Europejskiej, to jednak u progu XXI wieku państwa rozwijające się skutecznie zakwestionowały finansowe wsparcie producentów rolnych przez państwa rozwinięte, zrywając negocjacje WTO. Z pewnością presja ta nadała impetu oraz animuszu działaniom państw rozwijających się, a także pokazała administracji WTO, że ta musi się jednak liczyć z mniejszymi, gorzej rozwiniętymi gospodarkami.

Z pewnością, silniejsze gospodarczo kraje mogą dysponować większymi zasobami by skuteczniej poruszać się w całym procesie rozstrzygania sporów, to jednak słabsze gospodarczo kraje mogą wygrywać i okazjonalnie wygrywają sprawy jeśli są w stanie wykazać naruszenie zasad i porozumień WTO.

Podsumowanie

WTO jest przede wszystkim strażnikiem doktryny globalnego wolnego handlu, i Polska – nakładając embargo na Ukrainę – musi o tym pamiętać. Dalsza w kolejności jest kwestia finansowa, czyli to czy Polska jest gotowa otworzyć kieszeń na potencjalnie kilkuletnią sądową batalię. Czy prawnikom udałoby się z powodzeniem argumentować na korzyść Polski jest w dużej mierze zależne od finansów, i ewentualnej konkurencji jeśli Ukrainie udałoby się pozyskać wsparcie finansowe z zewnątrz na sądzenie się. W końcu wizerunek Polski i Ukrainy. Nagłośnienie sprawy mogłoby nam w tym wypadku pomóc, szczególnie że od wielu miesięcy krwawiące serca zachodu zwrócone są raczej w stronę Ukrainy. Na pewno mówienie głośno o bankructwach rolników spowodowanych importem taniego, ukraińskiego zboża mogłoby pomóc – podobnie jak zwrócenie uwagi na to, że większość ukraińskiej produkcji nie pochodzi od biednych chłopów człapiących po poletku z motyką, ale od międzynarodowych korporacji posiadających wieleset hektarowe latyfundia. To te korporacje mogą w tej sprawie wesprzeć Ukrainę. Ogłoszenie wyroku przez WTO może trwać wiele lat, a w obecnej, dynamicznej sytuacji na wschodzie może się okazać, że im dłużej sprawa będzie trwała, tym lepiej dla Polski.

Więcej materiałów od Igora Olecha pod linkiem.